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关于我市统一规范公共资源交易市场建设的调研报告
来源: 常熟市纪委、监察局     发布时间:2016-11-28    分享

为提高公共资源的使用效率,建立集中统一规范的公共资源交易平台的运行模式已在全国悄然兴起。统一规范公共资源交易平台的运行可以在节约政府投资、优化资源配置、加强源头治腐、优化发展环境等方面做出积极贡献。党的十八大提出,要健全现代市场体系,加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。国务院第五次廉政工作会议要求,要积极整合各部门分散设立的招标投标市场,加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。结合中办、国办和省、市有关加快推进统一规范公共资源交易中心建设的要求,我们就深化我市公共资源交易制度改革,积极推进统一规范公共资源交易市场管理体系建设,进行了深入调研。

一、我市公共资源交易的现状及存在的问题

目前,我市公共资源交易机构主要有:市建设工程交易中心(隶属于市住建局)、市政府采购市场(隶属于市财政局)、市土地交易中心(隶属于市国土局)、市卫生采购结算中心(隶属于卫生局)。另外还有在苏州或者省级交易平台进行交易的我市公共资源,主要是基本药物采购,交通、水利工程、国有企业产权(股权)等项目,其它如出租车特许经营权、旅游包车和驾培车辆指标、资产资源出租则分散于各个部门单位自行交易。

总体上看,我市各公共资源交易机构在各行政主管部门的领导下,有序规范地开展各项交易活动,为常熟的经济社会发展作出了重要贡献,但随着经济形势的进一步发展,其弊端也日益显现。

一是分散设置的机构,难以实现统一有效的监管。现行的交易机构设置模式,客观上造成各项具体的交易活动处于相对分隔、封闭的状态,难以实施统一有效的监管。

二是自成一体的运行,明显增加了交易成本。为完成交易项目,相关部门各自为政、自成一体,各自建设平台和专家库并开展活动,机构职能重复,资源内耗严重,加上市场分散,明显增加了交易成本,增加了社会和群众的负担。

三是管办不分的体制,制约了政府职能的转变。当前我市各公共资源交易机构分别隶属于不同的政府部门,其日常的交易活动由相应的行政、事业单位、专门机构负责,所在部门、相关业务处室履行监管职责。这种既是“运动员”又当“裁判员”的工作体制,一方面造成一些政府部门的权责不明、职能不清,还因部门利益的考虑,对交易活动难以实施客观、全面有效的监管;另一方面也给部门及领导干部直接插手和干预正常的交易活动提供了便利条件,使交易的公正性、公平性面临挑战。

四是行业建管的要求,容易造成资源的浪费。要想确保交易的公开、公平、公正,就必须对现有的场所进行改扩建,对软硬件设施进行更新完善。因此,如不尽快考虑整合,建设集中统一的公共资源交易中心,任其继续分散设置、建设,势必会形成新一轮的重复投资建设,造成社会资源的严重浪费。

二、建设统一规范公共资源交易市场的意义和要求

(一)建立统一规范公共资源交易市场的重要意义。加快建设统一集中的公共资源交易市场,一是有利于打破市场条块,实现生产要素自由流动;规范运行秩序,引导市场主体有序竞争;深入政企、政事分开,减少行政权力对微观经济的运行干预;促进市场专业化建设,建立公开公平和诚实信用的市场秩序,从而推动社会主义市场经济体制不断完善。二是可以创新公共资源配置管理体制和监督机制,有利于规范权力运作,加大治本力度,促进工程建设领域管理的科学化、规范化、切实从源头上防止领导干部违规插手干预公共资源交易活动,推进惩治和预防腐败体系建设。三是可以把公共资源交易的操作环节从主管部门中剥离出来,实现公共资源由行政配置向市场配置的转变,由操作、管理一体向管办分离转变,由分散市场交易向集中市场交易转变,对于完善工程建设领域法规制度体系、市场体系和诚信体系建设,进一步解决工程建设领域存在的突出问题,具有十分重要的意义。

(二)上级统一规范公共资源交易市场的建设要求。中央治工办《2012年工程建设领域突出问题专项治理工作要点》(中纪发〔2012〕6号)提出,要按照“统筹谋划、整合资源、因地制宜、扎实推进”的总体思路,为公共资源交易活动提供场所,为市场主体提供服务,为政府监管提供平台,提高公共资源配置的效率和质量。要求坚持“政府主导、管办分离,集中交易、规范运行,部门监管、行政监察”的原则,按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,建立健全公共资源交易市场管理体制。时任中共中央书记处书记、中央纪委副书记、中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组组长何勇在全国公共资源交易市场建设工作推进会上强调,要加快建立统一规范的公共资源交易市场。会上还下发了《关于推进统一规范的公共资源交易市场建设的意见》(征求意见稿),按“一委一办一中心”公共资源交易中心运行模式,实现公共资源交易主管、办理、评审、监督分离,文件明确要将地方政府和行业主管部门推进公共资源交易市场建设情况纳入地方政府目标管理考核、党风廉政建设责任制和惩防体系建设责任制考核之中。2012年11月,中纪委向十八大报告中提出,要建立和完善统一规范的公共资源交易市场,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

因此按照上级要求,各地应成立公共资源交易管理委员会,研究解决公共资源交易工作中的重大问题。设立公共资源交易管理机构,受政府委托和授权,负责公共资源交易活动的协调、管理和综合监督;建立政府直属的统一规范的公共资源交易中心,为各类公共资源交易活动提供场所、设施和服务,协调部门核实市场主体、中介机构资格及进场交易项目资料是否完整,建立入场实施交易活动各方主体的现场交易信用和纪律档案;收集、储存和发布公共资源交易信息;为公共资源交易行政监督提供监管平台,维护公共资源交易秩序。

三、建设统一规范公共资源交易市场的建议和对策

(一)我市统一规范公共资源交易市场的建设原则。建设统一规范公共资源交易市场要按照“统筹谋划、整合资源、因地制宜、扎实推进”的总体思路,发挥市场配置公共资源的基础性作用,打破行业垄断和地区封锁,在整合利用现有资源的基础上建立统一规范的公共资源交易市场,为公共资源交易活动提供场所,为市场主体提供服务,为政府监管提供平台,提高公共资源配置的效率和质量。一是政府主导、管办分离。政府要在公共资源交易市场的建设中发挥主导作用,将公共资源交易的操作环节从相关部门剥离出来,建立直接隶属于政府的统一规范的公共资源交易市场。各政府主管和监管部门及其下属单位、公共资源交易管理专门机构均不具体操作公共资源交易活动。二是集中交易、规范运行。纳入公共资源交易项目目录的各类公共资源都要入场交易,公开发布信息,规范交易流程,建立健全公共资源市场交易、管理和监管的法律制度体系,规范公共资源交易市场的运行。三是部门监管、行政监察。各行政主管、监管部门和公共资源交易管理专门机构要按照职责分工,对公共资源交易的审批核准备案情况、交易过程、履约实施、行政执法、行政处罚等环节进行全面监管。各级监察机关要充分发挥行政监察职能作用,协助组织协调公共资源交易市场建设工作,依法对政府有关部门及其工作人员进行监督,严肃查处违法违规行为。

(二)我市统一规范公共资源交易市场的建设模式。改革完善我市现有的公共资源交易市场管理和监督体制,要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,以“一委一办一中心”为基本模式,实现公共资源交易主管、办理、评审和监督的分离。“一委”,即市公共资源交易管理委员会,由政府主要领导人任负责人、纪检监察和涉及公共资源交易部门的主要领导为成员,主要职责是研究解决公共资源交易工作中的重大问题。“一办”,即市公共资源交易管理办公室,为市政府正科(局)级派出机构,使用行政编制,根据市政府授权,统筹管理公共资源交易,指导协调各类公共资源交易管理协调工作;会同有关部门拟定公共资源交易的具体规则和制度,编制公共资源交易项目目录,加强现场交易活动的监管,建设和管理综合评委专家库,受理对公共资源交易的投诉并协调调查处理。“一中心”即市公共资源交易中心,为全额拨款副科(局)级事业单位,使用事业编制或者使用部分劳务派遣。主要职责是为各类公共资源交易活动提供场所、设施和服务,协助有关部门核验市场主体、中介机构资格及进场交易项目资料是否完整,建立入场实施交易各方主体的现场交易信用和纪律档案;收集、存储和发布各类公共资源交易信息,为公共资源交易各方主体提供政策法规信息、企业信息、专业人员信息等信息咨询服务;为对公共资源交易进行行政监督提供平台,整理、保存交易过程的相关资料备查,对场内交易活动的违法违规行为,及时向行政监督部门报告并协助调查,见证公共资源交易项目全过程,维护公共资源交易秩序。

(三)我市统一公共资源交易市场的规范和监管。一是推进工程建设项目交易、国有土地使用权和矿业权出让、政府采购、国有产权交易、药品药械等五大类公共资源集中交易,重点推进公共性资源、自然性资源、资产性资源、行政性资源市场化配置工作。二是提高公共资源交易综合监管效能。在标前严格把关,抓好招标文件审核备案工作,加强对招标代理机构工程量清单和预算价编制的监督,加大执行工程建设项目招标方案核准制度的力度;在标中优化管理,实施全员入围、资格后审核和随机评标模式,加大围串标、违规投标和人为操纵招投标活动的风险和可能性;在标后加强管理,实行关键岗位人员指纹考核制度,确保中标和施工企业统一,综合运用部门巡查、不良行为公示、诚信体系建设、预选承包商制度、履约评估制度等,力争在资质挂靠、非法转包、违法分包等违规现象上有重大突破。三是以科技手段促进管理创新。充分发挥招投标电子平台的作用,完善电子化平台延伸项目、指纹考勤系统、专家语音通知系统、网上投标、局域网评标和电子档案建设,扩大网上竞价和网上交易范围,不断完善与电子监察系统对接后的数据发送等工作,形成与电子化平台操作与管理相配套的各项制度,着力突破制约规范化运作中的瓶颈制约,从而充分发挥电子化、信息化在招标采购活动中应有的作用。四是提升从业人员素质,加强评标专家和代理机构队伍管理。建立评标专家管理制度,实行评标结果后评估制度,强化对评标专家的培训、考核、监督和管理,从源头确保公共资源交易活动的客观公正。加强对招标代理机构和从业人员的管理,严格招标代理机构资格市场准入,同时也要加强招投标队伍自身建设,着力打造一支素质高、业务精、服务好的招投标队伍。五是加强监督管理,将各类公共资源交易活动的监管职能(除行政处罚权)授权市公共资源交易管理办公室,各部门还应履行好其它公共资源交易活动行政管理职责。市公共资源交易中心实行纪检监察机构派驻制,通过监督检查、行政监察、电子监察、信访投诉以及权力公开,打造阳光市场。